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《对外贸易壁垒调查暂行规则》释义及说明 [2010.05.14]

放大字体  缩小字体 发布日期:2013-08-05 来源:网络搜索 浏览次数:2682       查一下该页是否收录: 百度 搜狗 360

  作为全球性的多边贸易体制,WTO及其前身GATT几十年来一直致力于通过制定多边贸易规则,规范各成员实施的可能影响国际贸易及投资的各种管理措施,以推动形成更加开放、公正、公平的国际贸易和投资环境。但是在实践中,一些国家常常利用各种做法对进口或外来投资设置各种限制性措施,以防止进口或外资对本国产业形成冲击。通常意义上,我们称这些做法为“贸易和投资壁垒”。

  由于贸易和投资壁垒具有多样性、复杂性及隐蔽性的特点,加之WTO框架下有关救济方式程序复杂且耗时较长,因此各种贸易和投资壁垒并没有得到完全有效的规范。为此,一些国家相继建立起了国内贸易及投资壁垒调查制度,寻求通过国内救济方式,对国外贸易及投资壁垒进行调查并采取相应的反措施,以维护本国的贸易、投资和产业利益。在这方面,美、欧起步较早,制度也比较完善。美国《1974年贸易法》的301条款授权有关部门对国外不正当、不合理或歧视性的贸易措施进行调查,并视情况采取单边报复措施。欧共体先后于1984年和1994年颁布了《新商务政策文件》和《贸易壁垒条例》,建立起了较完善的贸易壁垒调查制度。尽管在实践中,美国贸易壁垒调查及实施单边报复措施的做法受到一些WTO成员的质疑,但无可置疑,符合多边贸易规则要求的单边贸易和投资壁垒调查,对于改善调查国出口贸易和对外投资的外部环境,维护调查国国内产业利益具有十分重要的现实意义。

  我国已于2001年12月11日正式加入WTO。作为WTO成员,遵守其各项规则和承诺是我国应履行的义务,同时,采取国际通行的适当手段,并根据WTO相关规则实施相关措施,努力消除我国出口贸易和对外投资所面临的不合理限制,也是我国的合法权利。开展对国外贸易和投资壁垒的调查工作是外经贸部的一项重要职能,外经贸部对此高度重视。该项工作由外经贸部进出口公平贸易局具体承担。

  为做好贸易和投资壁垒调查工作,将其纳入法制化、规范化的轨道,外经贸部于2002年开始制定《对外贸易壁垒调查暂行规则》(以下简称《调查规则》)。2002年9月23日,外经贸部颁布了《调查规则》,并于2002年11月1日起正式实施。

  下面,本文将简要介绍并分析《调查规则》的有关规定。

  一、总则

  《总则》对《调查规则》的立法目的和依据、实施主体、贸易壁垒的定义和立案方式作出了规定。

  《中华人民共和国对外贸易法》第四条规定,“国家……依法维护公平的、自由的对外贸易秩序”;第七条规定,“任何国家或者地区在贸易方面对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的,中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者该地区采取相应的措施。”国务院于2001年12月颁布的《货物进出口管理条例》也就此作出了规定。上述法律、法规为制定《调查规则》提供了上位法依据。

  《总则》明确了贸易壁垒调查的工作主体。贸易壁垒调查是国务院赋予对外贸易经济合作部的一项重要职能;为切实做好这项工作,外经贸部指定进出口公平贸易局负责实施《调查规则》,具体承担贸易壁垒调查工作。

  关于贸易壁垒的概念,目前各方面尚未有统一的认识。一般认为,所有具有贸易扭曲效果的立法和行政措施均属于贸易壁垒。《调查规则》将贸易壁垒分为“作为”和“不作为”两种方式,“作为”就是积极的行为,即外国(地区)政府实施或支持实施的措施,《调查规则》中称为“措施”;“不作为”就是消极的行为,即外国(地区)政府有义务实施特定行为而未实施的情形,《调查规则》中称为“做法”。

  《总则》第三条第一款规定了构成“作为”方式的贸易壁垒措施的3个要件。首先,贸易壁垒应是“外国(地区)政府实施或支持实施的措施”。它包括了两种情况,一种是外国(地区)政府,包括中央政府及地方政府所直接实施的措施,另一种是由外国(地区)政府支持、对外以非政府机构名义实施的措施。其次,该款要求贸易壁垒措施需具有贸易扭曲效果,即妨碍了贸易的自由流动。最后,该款以列举方式规定了国外贸易壁垒措施对我出口贸易产生不利影响的三种情形:一是当某一措施违反该国(地区)与我国共同参加的多边贸易条约或与我国签订的双边贸易协定时,当然推定我国的贸易利益受到损害,即该措施构成贸易壁垒;二是某一措施对我国产品或服务进入该国(地区)市场或第三国(地区)市场造成或可能造成不合理的阻碍或限制,即构成准入壁垒;三是某一措施对我国产品或服务在措施实施国(地区)市场或第三国(地区)市场的竞争力造成或可能造成不合理的损害,这是指我国产品或服务进入措施实施国(地区)或第三国(地区)内部市场后,竞争力受到不适当的影响。

  在第三条第一款的规定中,有3点值得注意。一是该款将贸易内容定义为“产品和服务”,从而将货物贸易壁垒和服务贸易壁垒统一纳入其中。二是将我国产品和服务受国外贸易壁垒影响的市场范围定义为“该国(地区)市场或第三国市场”。这是因为,在一些情况下,一特定国家(地区)实施的贸易壁垒措施不但会直接影响我国产品或服务在其市场的竞争力,还有可能影响我国产品或服务在第三国(地区)市场的竞争力。三是该款在界定贸易壁垒措施时,规定该措施“造成或可能造成”特定的贸易扭曲效果,这既包括了造成现实的贸易扭曲效果的情形,也包括了尚未造成,但根据有关情况可合理推测有可能造成此类效果的情形。总之,该款较完整而准确地界定了贸易壁垒措施的各种情形,从而为国内产业通过提出贸易壁垒调查申请有效保护自身利益提供了更全面的保障。

  此外,上述规定主要涉及我国出口利益受到国外贸易壁垒措施影响的情况。在现实中,还有两种其他情况值得引起重视。一是国外对我国的进口设置不合理的限制,从而损害或可能损害我国的进口利益及产业利益;二是上述情况进一步导致我国相关产业的生产受到影响,从而损害或可能损害该产业的出口利益。我们认为,从第三条第一款的立法表述及立法目的来看,上述两种情况亦应被认定为《调查规则》所指称的贸易壁垒,外经贸部亦可根据《调查规则》进行调查并采取相应措施。

  第三条第二款对“不作为”方式的贸易壁垒进行了界定。在我国签署的多边贸易条约(如《WTO协定》)及与其他国家签订的双边贸易协定(如投资保护协定)中,大多都规定了缔约方政府应采取或实施某些措施以履行某些特定义务,如采取立法、司法和行政措施以保护知识产权,为国际贸易提供必要的便利,以及为外国(地区)投资提供必要的保护等。如果外国(地区)政府没有履行上述义务,并造成贸易扭曲效果,将被视为构成贸易壁垒。

  如前文所言,实践中贸易壁垒的情形复杂多样,很难完整地一一列举。2002年7月,外经贸部发布了《贸易投资壁垒信息收集指南》,列举了较为常见的贸易壁垒形式。该《指南》将贸易壁垒分为关税壁垒和非关税壁垒两大类。关税壁垒主要包括关税高峰、关税升级、关税配额、从量关税和从价关税5种形式;非关税壁垒主要包括通关环节壁垒、对进口产品歧视性地征收国内税费、进口禁令、进口许可、技术性贸易壁垒(TBT措施,即技术法规、标准和合格评定程序)、卫生与植物卫生措施(SPS措施)、贸易救济措施(反倾销、反补贴和保障措施)、政府采购中对进口产品的歧视、出口限制、补贴、服务贸易壁垒、与贸易有关的知识产权措施和其他壁垒13种形式。投资壁垒主要包括投资准入壁垒、投资经营壁垒和投资退出壁垒3种形式。

  二、调查申请

  《调查规则》第二章对申请人资格、申请提交方式、申请书内容、申请书证据材料和申请的撤回等作出了规定。

  根据《调查规则》,两类申请人可提起贸易壁垒调查申请:一类是国内企业或国内产业,即自身权益受到国外贸易壁垒影响的国内企业或产业可直接提起调查申请;另一类是代表国内企业、国内产业的自然人、法人或其他组织。在第二种情况下,提出申请的自然人、法人或其他组织应出示证明其代表资格的相关材料。

  对于申请人资格的规定,有两点值得注意。一是第五条第二款在“国内企业、国内产业”的定义中,对其关联性作了较宽松的规定,没有对申请人产量比例等提出具体要求。二是没有对代表国内企业、国内产业提起调查申请的申请人的代表性问题作出具体规定。这主要是考虑到贸易壁垒具有其特殊的多样性和复杂性,且牵涉面较广,因此,为便于调查申请的提出,不宜对申请人资格作过高要求。

  《调查规则》规定了申请形式和申请书应尽可能包括的内容。《调查规则》之所以没有对申请书提出更为严格的必备项目要求,主要是考虑到在某些情况下,申请人可能很难得到关于国外贸易壁垒措施或做法以及有关国内影响的全面材料。因此,如对申请书必备项目作过高要求,在操作中可能会严重影响立案申请的提出。同时,为避免出现申请人提交的申请书内容过于简单的情况,《调查规则》第三章第十条和第十四条作了补充限制规定。

  《调查规则》规定了申请书的证据材料。第七条第一款规定了申请书应附具的证据材料并要求说明其来源。为适当减轻申请人的举证负担,该条第二款规定申请人无法提供上述证据材料的、以书面形式说明理由即可。

  《调查规则》规定了调查申请的撤回,即“申请人可在外经贸部作出立案决定之前撤回申请”。在这种情形下,外经贸部将不能依据申请人申请而立案。但应当指出,申请人撤回立案申请并不影响外经贸部基于公共利益的考虑而自行立案的权利。

  三、审查和立案

  《调查规则》的第三章对立案申请的审查和调查机关的立案作了程序性规定。

  《调查规则》规定了立案和不予立案的条件。第十四条规定了外经贸部可不予立案的4种情形。其中第一种情形是申请人提交的申请书所描述的情况与事实明显不符,即外经贸部在收到立案申请时已经掌握或其后经初步调查而掌握了有关国外措施或做法的基本情况,并发现申请人对该措施或做法的描述与上述情况存在根本性的不符,如外国(地区)政府已停止实施该措施或做法等。第二种情形是申请材料不完整,并且未在外经贸部规定的时限内提供补充材料。此项规定有助于督促申请人按照外经贸部的要求完整提交有关申请材料。第四种是外经贸部认为不应立案的其他情形,如申请人诉称的贸易壁垒对我国贸易利益影响非常小,与启动调查程序的行政成本不相称等。

  《调查规则》明确了外经贸部在决定接受申请立案、不立案和自行立案情况下的公告和通知义务。外经贸部发布的立案公告应视为对相关利害关系方的通知。

  四、调查和认定

  《调查规则》的第四章是《调查和认定》,对贸易壁垒的调查程序(包括中止和终止)和认定作出了程序性规定。

  《调查规则》规定外经贸部在调查中可使用主动收集的信息。同时,鉴于贸易壁垒涉及面广,专业性强,第十八条第二款规定了专家咨询组的相关问题。这条规定有助于各政府部门间形成联合协作的工作机制,以发挥政策集成效应,提高调查水平,优化调查效果。

  《调查规则》规定外经贸部可就被诉壁垒措施或做法与有关国家政府进行磋商。作为贸易壁垒调查的国际惯例,调查国在调查中有义务与被调查国进行双边磋商。

  《调查规则》规定了中止调查、恢复调查和终止调查。中止调查是指由于贸易壁垒的基本情况出现了重要变化,调查机关决定暂时停止调查的情形。在《调查规则》中,这主要是指贸易壁垒实施国承诺纠正有关做法,或承诺给与我国适当的贸易补偿。当然,当上述情形消除后,调查机关仍可决定恢复调查。与中止调查相对应,终止调查是指结束调查,是贸易壁垒调查程序的终结。

  《调查规则》就申请人申请终止调查作出了规定。但与调查申请的撤回类似,申请人申请终止调查并不影响外经贸部基于公共利益的考虑而继续调查。

  《调查规则》规定了如认定被指控的措施或做法构成贸易壁垒,外经贸部应采取的措施。第一种措施是通过双边磋商解决贸易壁垒。第二种措施是启动多边争端解决机制,即在WTO等多边框架下寻求解决贸易壁垒。第三是其他适当的措施,如建议出台报复措施等。

  五、附则

  《调查规则》的第五章是《附则》。

  为避免其结构过于复杂,《调查规则》对投资壁垒调查未做详细规定;同时,考虑到投资壁垒调查与贸易壁垒调查的相似性及其现实性,《调查规则》规定本规则可扩展适用于投资壁垒调查。

  《调查规则》是外经贸部开展贸易和投资壁垒调查工作的主要规范性文件。《调查规则》关于贸易壁垒认定、应对措施及实施程序等方面的规定,均充分遵循了现行多边贸易规则及其相关机制的要求。在贸易和投资壁垒调查的具体做法及程序方面,既参考和借鉴了欧盟、美国等WTO成员的相关立法和实践,又兼顾了我国出口贸易和对外投资发展的具体情况,以及国内企业、产业和相关中介组织对贸易和投资壁垒问题的认知程度。《调查规则》赋予了国内企业和产业较为充分的提出贸易和投资壁垒调查申请的权利,并对调查机关的调查行为作了较严格的规范。

  应当指出的是,贸易和投资壁垒调查程序只是我国政府维护贸易和对外投资利益的一种方式,它并不是解决所有贸易和投资壁垒问题的惟一途径。从其他WTO成员的实践可以看出,在该国遇到的全部贸易和投资壁垒中,只有很少一部分,通常是对调查国贸易和投资利益有重大影响且比较复杂的壁垒措施,是通过贸易和投资壁垒调查程序而获得解决的。也就是说,更多的贸易和投资壁垒是通过其他途径和方式解决的。例如,对于外国政府实施的影响我国出口贸易和对外投资利益,但又不符合启动调查程序条件的措施,外经贸部可直接与有关国家政府主管部门进行双边交涉,以妥善解决该问题。

  贸易和投资壁垒调查在我国还是一项全新的工作,我们仍需在实践中不断探索。在下一步的工作中,我们将严格遵守《调查规则》的各项规定,依法推进贸易和投资壁垒调查工作,以全面维护我国的经贸利益,为促进对外经贸事业健康、稳定发展做出不懈努力。

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